decentralizar la educacion - Daniel Ferrere

La estructura de la enseñanza pública

POR DANIEL FERRERE ESPECIAL PARA EL OBSERVADOR

En el futuro, solo los docentes con más de 10 años de actividad en la enseñanza pública van a poder integrar los órganos de dirección. Nadie podrá ser nombrado si no ha sido funcionario por más de 10 años, no vaya a ser cosa que venga con “ideas raras”. Además, dos de los cinco miembros de ANEP serán elegidos directamente por los docentes. Tercero, uno de los tres miembros de los cuatro Consejos de educación primaria, media básica, media superior y técnico profesional, va a ser designado por los docentes. Cuarto, los otros dos miembros de esos consejos se seguirán nombrando por el Codicen, pero por cuatro votos, lo que exige que al menos un miembro nombrado por los docentes esté de acuerdo. Y quinto, ANEP no puede comprar ni un solo inmueble para ningún fin, sin el voto de uno de los representantes de los docentes. ¿Les parece suficiente?
La pregunta que muchos nos hacemos, sin embargo, es ¿por qué ni siquiera esto les sirve? Solo hemos encontrado dos cambios que no favorecen los intereses de los docentes. Uno está en el artículo 10, que dice que “se asegurará un mínimo de actividad curricular de novecientas horas anuales a los alumnos de la educación primaria y media básica”. Como alguien debe dar esas horas, si la ley fuera a cumplirse (lo que está por verse) los docentes tendrán que trabajar efectivamente 900 horas al año, no 750 como hoy, y eso da más trabajo. Sigue siendo menos de la mitad de las 1.900 horas que trabaja cualquier empleado privado, pero es más que lo que se trabaja hoy.
Y el otro cambio – a nuestro juicio más relevante – está en el artículo 69, cuando dice que “a los efectos de la carrera docente se jerarquizará la evaluación del desempeño en el aula, los cursos de perfeccionamiento o posgrado, así como las publicaciones e investigaciones realizadas por los docentes”. Esto, si se usa, implica una derogación legal de la primacía de la antigüedad consagrada por el actual reglamento docente. En base a esta norma se podría tratar mejor al docente que consigue mejores resultados en el aula, el que falta menos, el que hace mejor las cosas, por encima del que simplemente “ha estado allí” por más tiempo. Fuera de esto, a nuestro juicio, no hay nada de bueno en la ley. Y, por cierto, no hay nada que contribuya a una mejora de los resultados educativos.
La descentralización. Uruguay tiene un sistema rígidamente centralizado. Todas las decisiones se toman en Montevideo. Los directores de escuelas o liceos no pueden decidir nada que importe. No pueden elegir los docentes que enseñan en los establecimientos a su cargo. Por supuesto que no tienen la más mínima posibilidad de adaptar el currículum a su entorno. Y ni se les puede ocurrir aprobar gastos más allá de la caja chica.
La experiencia uruguaya ha ido mostrando que las administraciones departamentales, con excepciones pero con consistencia creciente, atienden mejor las necesidades de las poblaciones locales que el gobierno nacional. Si en la enseñanza tenemos un problema de desorganización y desorden, ¿no mejoraríamos transfiriendo parte de las responsabilidades a los municipios, en lugar de pretender manejar todo desde Montevideo? La Ley de Educación de 2008 crea “Comisiones Departamentales de Educación” con cometidos de asesoramiento y coordinación, pero al estilo uruguayo no las deja decidir nada. Son decorativas, no administran nada.
La pregunta que nos hacemos, sin embargo, es muy otra ¿no sería mejor ir de nuestro centralismo actual, a un sistema descentralizado, que administrara centralmente la política educativa y los sistemas de control de resultados, y dejara a los Municipios la administración de los institutos de enseñanza en su departamento? Esto, por supuesto, sería resistido por los docentes, porque fraccionaría la negociación y haría más cercana la supervisión de su trabajo. Pero tal vez esa sea un elogio, no una crítica.
La descentralización territorial permite una mayor cercanía entre los responsables de la administración, los establecimientos y los docentes. En un contexto como el uruguayo, en el que los logros y fracasos de las autoridades departamentales son vigilados de cerca por los ciudadanos –especialmente en el interior– el incentivo para el éxito y el desincentivo para el fracaso son mayores y más inmediatos. En una administración centralizada, todo es culpa del “superior gobierno” anónimo e impersonal. En la administración departamental, éxitos y fracasos tienen nombre y apellido. Teóricamente, además, la descentralización permite una mayor eficiencia económica, tanto reduciendo el costo de la burocracia central –que entre nosotros igual puede recrearse aunque no tenga nada útil que hacer– como mejorando el control del gasto.
Chile transfirió en 1980 todos los establecimientos de enseñanza básica y media del Estado central a los municipios, dándoles amplia libertad para contratar docentes, administrar gastos, y hasta para administrar el currículum educativo en tanto se cumplieran los objetivos de aprendizaje fijados para todo el país. Los objetivos de aprendizaje para cada nivel se fijan centralmente, los controles se hacen centralmente, y se publican en Internet para que todos los ciudadanos los conozcan. Pero cada municipio se encarga de administrar los institutos localizados en su territorio de modo de alcanzar los resultados fijados.
El gobierno transfirió a las municipalidades todos los bienes, equipos e instalaciones destinados a cada uno de los establecimientos educativos, así como el personal correspondiente. El traspaso fue definitivo y los gobiernos locales se comprometieron a mantener los establecimientos en adecuadas condiciones y dotados de los recursos humanos e insumos necesarios, incluyendo la infraestructura de los locales. El gobierno (en el caso de Chile el Ministerio de Educación) asumió la supervisión técnica y la fiscalización del servicio traspasado, y mantuvo la responsabilidad del financiamiento a través de un pago calculado por alumno, para cubrir los gastos de operación. ¿No es hora de preguntarnos si Uruguay no debe hacer algo parecido?
Los programas. Los programas de estudio. ¿Cambian algo? Porque cambian constantemente, pero los resultados no. Tuvimos el plan de 1963, el plan de 1986 de Pivel Devoto, las modificaciones introducidas entre 1990 y 1995 durante la administración del doctor Gabito, el Plan Rama en 1996, su abandono a partir del año 2000 y el intento de reforma del licenciado Bonilla, y la “Reformulación 2006” siguiente al cambio de gobierno, todos ellos sin resultados.
El intento de reforma de Rama –el más teórico de los distintos intentos– permite analizar el funcionamiento de las propuestas de cambio en el contexto uruguayo. La propuesta consistía en extender la educación inicial (4 y 5 años); extender las escuelas de tiempo completo; reformar el currículum del ciclo básico (7º a 9º grado) aumentando la carga horaria por materia y agrupando la enseñanza por “áreas de conocimiento” en lugar de “por asignaturas”; crear seis Centros Regionales de Profesores (CERP) para aumentar la formación docente en el interior del país; incorporar pruebas estandarizadas de aprendizaje, e introducir algunas formas novedosas de administración (Gerencias Generales del Codicen e Inspecciones Regionales de Enseñanza Secundaria).
Mirado fríamente, nada de esto parece ni revolucionario, ni disparatado. ¿Por qué, entonces, el profesor Rama se convirtió en la personificación del demonio, y su propuesta fue resistida por el sistema educativo hasta que se la abandonó en el período siguiente de gobierno?
ANEP preguntó a maestros y profesores su opinión respecto de cada uno de los componentes de este plan, y la opinión colectiva fue bastante favorable. Maestros y profesores expresaron una altísima aceptación respecto a la expansión de la educación inicial (87.3%), los cursos de capacitación docente (80.8%), las escuelas de tiempo completo (80.4%), la política de distribución de textos (79.8%), la creación de los Bachilleratos Tecnológicos (77.9%) y la política de equipamiento de los centros educativos (75.7%). Concitaron también alta aprobación pero con reservas de otros docentes las evaluaciones nacionales de aprendizaje (57.9%), el impulso a los Proyectos Educativos (56.0%) y la creación de 7mo., 8vo. y 9no. en las escuelas rurales (53.3%).
Si –mirando las cosas por separado– la mayoría estaba de acuerdo con la mayoría de los cambios, ¿por qué la oposición frontal a todo el proyecto? En definitiva, ¿con qué no estaban de acuerdo los docentes? Los mayores niveles de oposición se levantaron respecto de la creación de los Centros Regionales de Profesores (41.8%) y el Plan 1996 del Ciclo Básico (37.4%). Y las mayores proporciones de desacuerdo estaban en los docentes de Secundaria y de Montevideo, en donde un 50.4% y 46.2% respectivamente manifiestan su rechazo. Pero, ¿esto justificaba tanto lío? La agrupación de cursos en “áreas temáticas” en lugar de “asignaturas” no parece justificar una batalla campal. De hecho, parece ser una tendencia mundial. The Economist del 13 de diciembre comenta la propuesta del gobierno del Reino Unido de fusionar las actuales asignaturas escolares en seis “áreas de conocimiento”, incluyendo “Conocimiento humano, social y ambiental”; “Entendiendo Inglés, comunicaciones e idiomas”, etc. , lo que se asemeja mucho a lo propuesto para Uruguay hace diez años.
Mirado del punto de vista educativo el cambio no es gran cosa, y no daba para un conflicto mayor. Pero del punto de vista los intereses docentes la cosa es diferente. Si las “asignaturas” se fusionan en “áreas temáticas”, algunos profesores pueden tener que reciclarse para enseñar el área temática correspondiente. Los profesores de música, además, pueden quedarse sin nada que enseñar. Y los de geografía tendrán que reciclarse para enseñar ciencias sociales. Y eso, por supuesto, es inaceptable. ¡Hay profesores de Música y Geografía con mucha antigüedad! La oposición a la creación de Centros Regionales de Profesores es parte del mismo tema. Estos centros formarían docentes en las “áreas temáticas”, no en “asignaturas”, por lo que la oposición no era por los centros mismos, sino por lo que pretendían enseñar.
Una vez más, entonces, volvemos al principio. Los problemas de nuestra enseñanza no son problemas de la enseñanza. Son problemas de intereses. Lo que le puede servir a la enseñanza puede no servirle a los docentes más antiguos, y cuando eso sucede, los intereses de la educación son dejados atrás.
Algunos amigos nos han urgido a abandonar el diagnóstico para pasar a la propuesta. Lo que estamos tratando de proponer, sin embargo, es que los problemas de la educación, como la mayoría de los problemas del país, no son complejos. Las respuestas son evidentes. Lo difícil no son los problemas sino los intereses que se oponen a las soluciones evidentes. Para los impacientes, sin embargo, las próximas notas se concentrarán en la propuesta.

Cada vez que se habla de la reforma chilena de la educación, a nuestros docentes se les ponen los pelos de punta, porque lo más característico de esta reforma es la combinación de un sistema de información de resultados educativos amplísimo, y la libre elección de los institutos de enseñanza a través de los bonos educativos.
Por este sistema, el Ministerio de Educación chileno publica anualmente los resultados educativos obtenidos por cada uno de los institutos de enseñanza del país, públicos y privados. Y los padres de alumnos pueden elegir –también libremente– el instituto al que han de concurrir sus hijos, sean éstos públicos o privados. Y en cualquiera de estos casos el Ministerio de Educación pagará al instituto una suma igual por alumno, dirigida a pagar sus estudios. De esta manera, la educación pública se presta por institutos públicos y privados, aunque en ambos casos con financiación del Estado. Como se ve, el sistema sería muy parecido al impuesto en Uruguay para la atención de la salud por el sistema mutual, si alguna vez se abriera el “corralito”.
El sistema aumenta la libertad del ciudadano, y favorece la competencia entre institutos de enseñanza, lo que teóricamente debería conducir a una mejora de la calidad del conjunto. Las estadísticas chilenas, que permiten un muy fuerte seguimiento de los resultados educativos, muestran que los estudiantes financiados por el sistema de educación pública, pero que estudian en institutos privados, obtienen rendimientos educativos algo superiores (del orden del 2% al 4%) a los que asisten a institutos municipales.
Pero ambos universos no son iguales, porque por un lado los establecimientos públicos reciben más financiamiento del Estado que los privados (los primeros reciben otros fondos además del “bono escolar”) mientras que los establecimientos privados pueden rechazar alumnos, cosa que no pueden hacer los públicos. Si bien las diferencias existen, entonces, no es posible afirmar que sean demasiado significativas.
En Uruguay disponemos de alguna información interesante sobre este tema. Un estudio de ANEP sobre estudiantes de tercer año del Ciclo Básico de Educación Media hecho en 1999 muestra una fuerte coincidencia entre los resultados educativos de institutos públicos y privados, cuando se comparan institutos de similar entorno socioeconómico. De hecho, son más los liceos públicos que superan la media (16,3%) que los liceos privados (14,4%), aunque los institutos técnicos públicos se quedan muy atrás. Y lo mismo se repite cuando se examinan los institutos que, a igualdad de nivel socioeconómico, producen resultados inferiores al promedio. El 22,4% de las escuelas técnicas se encuentra en esta situación, contra un 18% de los centros privados y un 6,9% de los liceos públicos.
En estas condiciones, cabe preguntarse si esta discusión vale la pena. En un país de fuerte tendencia estatista, la discusión despertaría fuertes emociones y dividiría a los ciudadanos, sin que la diferencia en los resultados parezca justificarlo.
Hay otras cosas que hacer que son más evidentes y menos conflictivas.